Во главе Вологодчины
В числе главных задач любой власти является грамотное решение проблемы соотношения полномочий и функций управления в системе центр-периферия. Как соблюсти хозяйственно-административные и фискальные интересы Центра и сохранить лояльность окраин? В России этот вопрос является особенно актуальным. Огромные размеры, этническая и социокультурная пестрота, исторические традиции множества регионов всегда ставили эту проблему, ставшую с течением времени как будто вы извечно-российской.
В период становления Московской Руси вопрос решался достаточно просто. Достаточно было поместить в какую-либо завоеванную или присоединенную «добровольно» область наместника великого князя. Но институт наместничества вскоре себя изжил. Наделенные широкими полномочиями и плохо контролируемые из Центра великокняжеские наместники зачастую «лихоимствовали», всячески злоупотребляли полномочиями, вызывая праведный гнев обывателей.
Иоанн IV, первый природный российский царь, устранил институт наместничества и предоставил российским городам и уездам возможности к самоорганизации своей жизни. К сожалению, местное самоуправление продержалось в провинциальной Руси чуть более полувека. Смута начала XVII столетия способствовала новому укреплению центральной власти. Воеводское правление в уездных городах стало ответом Центра на новые запросы времени. На протяжении XVII—XVIII веков Россия успешно копировала западноевропейский опыт абсолютизма и пыталась создать российский вариант «регулярного государства».
Так вместе с реформами Петра Первого в начале XVIII века в России появились губернаторы. С конца 1708 года царь начал осуществлять губернскую реформу, разделив страну на семь губерний и поставив во главе их губернаторов - «начальствующих тех губерний». Суть нововведения состояла в том, что между существовавшими уездами и центральными учреждениями в Москве, которым подчинялась местная администрация и которым Петр Первый не всегда доверял, появилось новое звено - губернаторы и губернские правления. Губернаторы назначались монархом и подчинялись ему и Сенату. Кроме того, губернии служили прообразом военных округов, в которых размещались на полном содержании полки регулярной армии.
Губернаторы сосредоточили в своих руках всю полноту административной, судебной, финансовой и военной власти. Они несли в себе два начала. С одной стороны, являлись представителями центральной власти, самого царя, проводниками его реформаторской политики, с другой - администраторами крупных территорий. В новой системе управления император пытался сочетать коллегиальное и выборное начало. В центре он учредил Коллегии и Сенат. На местах попытался ввести институт ландратов - избираемых советников губернатора. Однако эта реформа не была доведена до конца, и попытка введения выборных институтов в губерниях вскоре после смерти Петра Первого заглохла.
Примерно в таком же направлении развивала институт губернаторства Екатерина Вторая. В Наставлении губернаторам 1764 года она выразила намерение образовать в каждой губернии правительство. Однако ни Петр Первый, ни Екатерина Вторая не предполагали избрания губернаторов. В 1775 году была проведена большая реформа местного управления. Особая комиссия из опытных чиновников под руководством Екатерины Второй в течение 9 месяцев разработала законодательный акт - «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». В предисловии к «Учреждениям», где давались объяснения реформы, отмечалось, что «по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми». Господствовавшее в течение почти полувека объединение в ведении губернаторов и воевод административных, полицейских, финансово-хозяйственных и судебных функций признавалось неудобным, так как от этого «возрастают своевольство и ябеды общие со многими пороками».
К моменту реформы 1775 года Россия разделялась на 23 губернии, 66 провинций и до 180 самостоятельных уездов (не считая уездов губернских и провинциальных городов). Большинство губерний были обширнейшими территориальными единицами.
Реформа 1775 года провела разукрупнение губерний; их число увеличилось более чем вдвое. К концу правления Екатерины Второй насчитывалось 50 губерний. Каждая губерния подразделялась на уезды; промежуточная территориальная единица - провинция - была ликвидирована. Основу территориального деления составляли задачи налоговой и охранительной политики государства. Каждая губерния, чтобы «порядочно могла быть управляема», должна была иметь от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а уезд -20-30 тыс. ревизских душ.
Большинство губерний получило наименование по губернским городам (Вологодская); некоторые — по рекам (Енисейская), озерам (Забайкальская), историческим наименованиям местности (Волынская, Таврическая).
> Каждую из столичных губерний, а также более крупные регионы возглавлял наместник (генерал-губернатор) — должностное лицо, наделенное чрезвычайными полномочиями и ответственное только перед Екатериной Второй. Наместники назначались преимущественно из высших сановников. Находясь в Петербурге, наместник мог принимать участие в деятельности Сената.
Права наместника по «Учреждениям о губерниях» давали ему неограниченные полномочия. Наместник был главой местной администрации и полиции, осуществлял общий надзор за всем аппаратом управления и суда, чиновниками и сословными органами генерал-губернаторства. Формально не вмешиваясь в судопроизводство («главнокомандующий не есть судья»), он мог оказывать давление на судебные решения, останавливать исполнение приговоров. Наместнику подчинялись войска, находившиеся на территории губернии. Его исполнительным органом было наместническое правление из 2-3 советников.
Все учреждения и должностные лица, созданные местной реформой 1775 года, можно подразделить на три основные группы: административно-полицейские, финансово-хозяйственные и судебные. Первая группа была представлена в губернии губернатором, губернским правлением и приказом общественного призрения, а в уезде - земским исправником (капитаном), нижним земским судом и городничим. Губернатор являлся административным органом губернии и управлял ею с помощью коллегиального учреждения - губернского правления, которое было основным административным учреждением губернии. Оно доводило до сведения подчиненных учреждений и чиновников законы и государственные распоряжения, побуждало их к исполнению. Хотя «Учреждения о губерниях» и подчеркивали, что губернское правление управляет в силу законов всей губернией, однако уже в первые годы после введения реформы 1775 года стала обнаруживаться тенденция губернаторов подчинять себе членов губернского правления.
Особое место в администрации каждой губернии занимало совершенно новое учреждение - приказ общественного призрения. В состав этого учреждения, возглавляемого губернатором, входили заседатели от губернских сословных судов. Приказы общественного призрения управляли местными школами, медицинскими и благотворительными учреждениями (госпиталями, больницами, богадельнями, сиротскими домами). Кроме того, они заведовали некоторыми тюремными учреждениями - «работными» и «смирительными» домами. Губернатору и губернскому правлению в уезде был подведомствен нижний земский суд - орган, состоящий из избираемых дворянством уезда земского исправника или капитана и 2-3 заседателей. Нижний земский суд исполнял распоряжения вышестоящих властей, а также приговоры судов, проводил предварительное следствие по уголовным преступлениям. На него возлагалась основная полицейская функция — сохранять в уезде «благочиние, добронравие и порядок». Охрана «тишины и спокойствия» в уездном городе возлагалась на городничего, выполнявшего на территории города функции земского исправника.
Финансово-хозяйственные функции обособились в ведении особой группы учреждений казенной палаты - в губернии и казначейства - в уезде. Председателем казенной палаты был вице-губернатор, а членами - директор экономии, советник, два асессора и губернский казначей. Казенная палата распоряжалась множеством финансовых и административно-хозяйственных дел: заведовала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, осуществляла финансовый контроль, ведала источниками доходов государственными имуществами (землями, лесами, водами, казенными предприятиями), государственными, дворцовыми, экономическими крестьянами, винными откупами и подрядами, продажей соли, заведовала казенными зданиями, надзирала за частной торговлей и промышленностью. Палата проводила и учетно-статистическую работу по ревизиям - переписям податного населения. В ее ведении находились и уездные казначейства - кассы, ведавшие приемом, хранением денежных сборов и доходов и выдачей чиновникам по распоряжению властей денежных сумм.
Значительные изменения институт губернаторства претерпел с начала XIX века при Александре Первом, когда в России появились министерства. В 1809 году сподвижник императора Александра Первого М. М. Сперанский представил государю проект общей коренной реформы, которая должна была коснуться всех сторон государственного строя и которая предполагала создание системы центральных учреждений (с небольшими изменениями эта система просуществовала до 1917 года). Созданные в 1802 году министерства в 1811 году были преобразованы. Они объявлялись высшей исполнительной властью, непосредственно подчиненной верховной императорской власти. Министерства имели на местах собственные отделения, обособленные от влияния на них губернатора. Многие важные дела, решавшиеся раньше губернаторской властью, теперь перешли в разные министерства.
Во второй половине XIX века из ведома губернаторов был выведен еще ряд функций. При Александре Втором в 1864 году судебная реформа вывела суды из-под контроля губернаторов, а земская реформа положила начало созданию органов местного самоуправления. Однако необходимость не частичных улучшений, а цельной реформы системы местного управления обозначалась все более четко.
Для разработки общего плана преобразований в 1881 году была создана Особая комиссия для составления проектов местного управления, но убийство Александра Второго прервало эту реформу.
В последующие годы институт губернаторства существенных изменений не претерпел вплоть до февральской революции 1917 года, когда Временное правительство ликвидировало должность губернатора и ввело в регионах институт комиссаров.
Институт губернаторства дореволюционной России своим более чем двухвековым существованием продемонстрировал чрезвычайную гибкость и живучесть. Он использовался в самых разных условиях и позволял решать широкий спектр задач - от реализации политики «просвещенного абсолютизма» до обеспечения функционирования бюрократически-полицейского государства. Постепенное снижение сугубо управленческих функций российских губернаторов в XIX - начале XX века ставило перед ними другие задачи. В большинстве своем губернаторы, прекрасно ориентируясь в проблемах местной жизни, выполняли важную функцию посредника, арбитра между столичной властью и регионами - с одной стороны, и интересами различных сословий российской провинции - с другой. Поскольку первым и единственным источником губернаторской власти был институт самодержавной власти, то персона губернатора в известной степени поддерживала патриархальные традиции в управлении Россией.
Губернатор был символом императорской (царской) власти и одновременно главой (отцом) многосословной провинциальной «патриархальной семьи». К нему, как к «последней инстанции», обращались за решением самых спорных и деликатных вопросов местной жизни. Поэтому у института губернаторства в России были глубокие, исторически обоснованные корни.
